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法院认为，在法律适用方面，被告作出被诉具体行政行为的法律依据为《中华人民共和国城市房地产管理法》第25条、《闲置土地处置办法》第4条，被告所援引的上述法律法规及部门规章存在严重的瑕疵。

因为宪法是一个国家的根本大法，具有最高权威和最高的法律效力。[4]沈桥林，宪法修改与宪法权威[J]，江西师范大学学报，2003，(1)。

二、建设法治国家的宪法理念 文明的政治要求摆脱个人的主观任性，政治文明的运作方式必然是法治。……毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制。如果我们不在宪法层面对私营经济的财产权作出一个恰当的回应，必然会影响中国经济的进一步发展。因而宪政主义警告人们不要盲目相信那些信誓旦旦的政客，而要使他们受制于宪法和公民的宪法权利，以降低政治风险。宪法是一样先于政府的东西，而政府只是宪法的产物。

[10][法]孟德斯鸠，论法的精神[M]，孙立坚等译，北京：商务印书馆，1982。宪法作为人权的保障书，既是对已有人权的确认，也是人权事业进一步发展的保障，近现代人权事业的任何进步都会在宪法中得到体现和反映，而宪法的进步又推动着人权事业的发展。大学安保制度作为人类发展到一定历史阶段所共有的社会现象，它既有一定的历史延续性，也存在着国与国之间的横向差异性与联系性。

建立于1826年的伦敦大学，刚开始只是一个学者和学生的松散联盟。第三级别是管理和约束。据英国教育科技部（the Department for Education and Skills ，简称DfES）的统计，在北伦敦地区，两个学期里共逮捕了超过40个学生。由于一直受到英格兰教会的干涉和反对，。

二战期间，英国内政部吸取一战时的经验教训，发布命令：在战争期间，禁止驻校警察以及其他的地方警务人员辞职，除非是基于健康状况的原因，以此确保大学能后在战时有序地从事教学研究，服务于国家的战争需要。驻校警察和学校协作跟踪这些旷课的学生，必要时采取措施将其带回学校。

《犯罪和扰乱社会治安法令1998》（Crime and Disorder Act 1998）规定，驻校警员在必要时有权在市政警长指定的时间通过强制的方式将旷课的学生送回学校。而且公众也有了更多的选择余地，可自由选择高质量、多层次的安保服务。3、提供咨询和安全教育驻校警察行使咨询和安全教育方面职能的方式主要体现在以下几个方面：其一，还通过经常邀请毒品专家来学校讲课、带领学生参观监狱等方式、探访少年法庭，对学生进行警示教育，以降低其因不懂法导致违法犯罪的概率。最后，驻校警察还为学生开设公民教育、暴力预防、远离枪支等课程宣，提高学生的安全观念和法律意识。

从弗吉尼亚大学枪击案[1]到耶鲁大学墙内藏尸案[2]，从河北大学李刚案[3]到南加州大学枪击案[4]，大学治安问题一次又一次的亮起了红灯。目前英国大学安保工作的社会化程度较高，由保安公司来承担校内安全管理的做法已是十分普遍的社会现象。驻校警察采取一系列措施帮助他们融入到学校生活，通常通过和一些机构的配合来达到教育的目的，比如社会福利机构，年轻人犯罪教育机构，犯罪心理诊所等。以违法者所处位置的不同为例，占有少量大麻的违法者如果在大学所在社区大街上，驻警仅仅给予其口头警告并同时没收毒品。

[22]在英国现代26种特别警察中，就包括牛津大学和剑桥大学的特别警察。英国内政部颁布的《1914年特别警察法令》（Special Constables Act 1914）规定，在战争状态下可以任命特别警察。

英国的大学大部分属于社区大学，很少像我国大学有高大的围墙，也很少核查进入大学的人员的身份。[10]驻校警察在维护大学及其周边安全秩序的同时，借助其职权行使频频插手大学事务，从而又对大学自治和学术自由构成了严重威胁，也遭到了广大教师和学生的厌恶和强烈反对。

其实，随着社会的发展, 社会阶层的分化, 公众日益呈现出多元化的需求。[33]无论是英国的驻警模式还是我国部分大学的进驻模式，其最大的优势是保证了国家警察体制的统一性。驻校警察模式在争议中徘徊不前。(2)令状授权校警模式或称校园警务大队（constabulary）模式。[13]（二）驻校警察的职权英国驻校警力的配置是多样化的：其一，有一名或者若干名驻校警员专门为一所大学或者特定的教育机构服务，这是驻校警察模式中最常见的配置形式。当有人违反法律或大学规章、且上述三个级别的手段已用尽仍不能制止的情况下，保安可以采取诸如警棍、催泪瓦斯应对违法者，通过采取必要的强制措施制服违法者，并使其处于暂时无能力状态，防止违法犯罪行为的进一步发展。

驻校警察有权对大学及其合理区域内发生的贩卖毒品，暴力恐吓，偷盗伤害等案件的犯罪嫌疑人实施询问、拘留、逮捕等强制行为，并且由于驻校警察的执法对象、服务范围和处理的案件类型有其自身的特殊性，所以其在行使职权时享有相当的自由裁量权，可以在逮捕等问题的细节上不与上司商量，独立作出判断。[24]在此背景下，2003年牛津大学理事会决定解散大学警务大队，理由是要达到规定的训练标准和执行多层级的申诉程序的话(multi-tiered complaints procedure),对校警投入的经费太昂贵了。

当然其必须遵循最少动用武力原则[31]。为此，笔者试图通过对英国校园安保制度及其实践经验的梳理、介绍与评介，以期对我国大学安保制度的完善提供镜鉴。

美国的校园警察（campus police ）制度与该种模式如出一辙，以其鲜明的特征展示着其独特的制度魅力。该商人的代理人说道：这些人（校警）已经落伍了，他们已经不再像他们宣称的那样对我们负责任。

借鉴英国大学安全治理的经验，我国未来大学校园安全治理的基本走向可以设定为：非核心安保业务通过安保外包实现市场化。比较特殊的情形是，有着悠久文化传统的部分古老大学在特定历史时期经过了令状授权，却个别化地享有设立并领导校园警察的特权。[6]整体上讲，英国大学安保的基本模式主要包括：(1)驻校警察模式。在美国，假如一所大学驻扎了警察，其会被认为是一个学生生命财产安全有保障的学校，家长都愿意将自己家的孩子送到这样的学校就读。

四、混合治理模式中的安保外包[26]西方警察学者曾言：警察私有化是与社区警务并驾齐驱的两大改革。驻校警察校园巡逻的职责占据了他们执行职务的大部分工作量。

在内政大臣罗伯特.皮尔的极力倡导下，1829年6月19日英王乔治四世签署了《大伦敦警察法案》（Act for Improving the Police In and Near the Metropolis），依据该法世界上最早的现代警察机构——大伦敦警察局随之建立——这被称之谓英国现代警察制度的起源。总之，借鉴英国大学安全治理的经验，我国未来大学校园安全治理的基本走向可以设定为：非核心安保业务通过安保外包实现市场化。

因为，基于警力不足，你要获得服务就要支付金钱，社会急需而又免费的服务必然是定量。英国政府对它们的管理模式可分为两大类：其一，英格兰与威尔士警备区受内政部、地方警署和警察大队长的三重节制。

[29]英国人这种观念推动许多大学想方设法去适应这种文化传统，从而在客观上也促进了大学安保外包普及和发达。一 、英国大学安全治理模式全貌英国在警察组织体系方面实行中央与地方分权，全国没有建立统一的警察体制。[27]王大伟. 欧美警察科学原理：世界警务革命向何处去[M].北京：中国人民公安大学出版社,2007， 507.[28]徐 伟.英国警务的私有化改革[J].江西公安专科学校学报，2006，（2）：73—76.[29]Andrew. N. Briers, School-based police officers: What can the UK learn from the USA?, International Journal of Police Science Management ,Number2, 2003, p140.[30]Mark Button, Private security and its contribution to policing: Under-researched, under-utilized and underestimated, International Journal of police Science and Management, No.2, 1999, p103-116.[31]王大伟. 欧美警察科学原理：世界警务革命向何处去[M].北京：中国人民公安大学出版社,2007，509.[32]宋慧宇.公立高等学校公安机构体制研究[D].长春:吉林大学，2005.2.[33]胡斌.高校保卫组织公安体制改革之我见[J]，武汉船舶职业技术学院学报,2007,(6):28—42. 进入专题： 大学安全治理 。第一次世界大战爆发后，政府基于武器研发的迫切需要意识到了大学学术研究的重要性，主导武器装备研发的大学和政府之间关系因此进入了蜜月期。

因此，本节安保外包的讨论主要以苏格兰与威尔士为范本。[28]除了上述警务私有化改革的时代背景外，英国大学安全服务外包的发展还受到其独特文化心理因素的影响。

从这个意义上，牛津大学和剑桥大学的校警模式将大学秩序维护权和国家特殊警种有机结合起来，很好地保证了大学校长的警察权，使得大学在安全的自我解决过程中守护学术自由，既能在一定意义上节约公共财政的开支，又不失为一种高效的大学安全保障机制。大学的日常安保工作通过服务外包的方式委托给保安公司，大学不仅牢牢掌握了学校的基本秩序维护权，也在很大程度上避免了地方警察与学校当局在事关学校的自主发展问题上的意见分歧，同时避免警察字眼的适用,迎合了家长们的要求。

当然，通常情况下，法律要求学校保安在遇到重大刑事案件时，必须请求市政警察处理。同时，实现大学保卫工作人员和安保外包模式的有机结合，在培育信用体系和提升契约精神的基础上，将保安公司的安保服务制度化的纳入大学治理。